新中国财政70年 | 财政部综合司：求真务实 与时俱进 不断创新和完善财政宏观调控
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作者：财政部综合司
新中国成立70周年来，财政宏观调控适应不同时期的经济体制和宏观形势需要，围绕中心、服务大局，坚持总量平衡和与结构优化并重，在党和国家事业取得历史性成就的伟大进程中发挥了积极作用。在计划经济体制时期，国家对经济的调控主要依靠计划手段，财政通过政府投资的规模和方向等指令性措施调控经济运行，并从微观上直接参与企业的生产经营、利润分配等活动，确保国民经济的综合平衡。改革开放以来，伴随着计划经济向市场经济的转变，财政宏观调控逐步实现了直接调控向间接调控、被动调控向主动调控的转变，调控工具和政策组合不断丰富，调控能力不断提高，为促进经济社会持续健康发展作出了积极贡献。
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，财政部门按照党中央、国务院决策部署，适应我国发展阶段和国家治理要求，进一步创新和完善财政宏观调控，促进经济运行在合理区间。
（一）实施积极的财政政策，促进经济稳定增长
一是加力实施减税降费政策。营业税改征增值税从逐步试点到全面推开，并先后实施了简并税率档次、降低增值税税率等措施，减税效应持续释放。实施小微企业普惠性减税政策，2019年仅企业所得税减税政策就惠及了1798万家企业，占全国纳税企业总数的95%以上，其中98%是民营企业。提高个人所得税税前扣除标准和实施专项附加扣除，截至2019年上半年累计1.15亿人无需再缴纳工薪所得个人所得税。进一步加大降费力度，清理规范行政事业性收费和政府性基金，减轻企业非税负担。进一步降低关税总水平，从2017年的9.8%降至2018年的7.5%，有力地支持了扩大对外开放。
二是适度扩大财政支出规模。2013—2019年，全国财政赤字由1.2万亿元提高到2.76万亿元，赤字率有控制地从2.1%逐步提高到2.8%。财政支出规模从2013年的14万亿元增加到2018年22.1万亿元，2019年预算安排23.5万亿元，重点支持国家重大战略、重点改革、重要政策落地实施。强化资金统筹使用，大力盘活财政存量资金。逐步提高纳入政府性基金预算管理的地方政府专项债务限额，加快债券发行进度，有力支持地方稳增长、补短板。
三是加强财政政策与货币政策的协调配合。加强逆周期调节，更好发挥政策组合效应，提高政策的精准性和有效性。党的十八大以来，财政政策与货币政策进一步加强协调配合，稳健的货币政策从总量上稳住货币盘子，货币信贷和社会融资规模合理稳定增长，保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定；在货币政策守住“稳”的基础上，财政宏观政策大展身手，侧重从结构上发力，确保对重点领域和项目的支持力度，围绕激发市场活力，通过挖潜力、增效力，促进产业升级，着力提升实体经济发展新动能，为实体经济的“进”提供有力支撑。
（二）推进供给侧结构性改革，支持经济转型升级
一是深入推进“三去一降一补”。支持钢铁、煤炭行业化解过剩产能。设立工业企业结构调整专项奖补资金，支持做好去产能过程中的职工分流安置工作。推动房地产去库存，研究建立促进房地产市场平稳健康发展的长效机制。推动降低企业杠杆率，简化国有金融企业股权转让程序。降低失业保险费率和住房公积金缴存比例，支持企业降成本。加大补短板力度，支持“三农”、节能环保等重点领域薄弱环节建设。
二是着力推动产业升级。中央财政重点支持工业强基、智能制造相关工程项目建设，增强工业基础能力。开展首台（套）重大技术装备保险补偿试点，加快首台（套）重大技术装备推广应用。支持服务业加快发展，开展现代服务业综合试点。
三是实施创新驱动发展战略。加大财政科技投入力度，着力保障基础研究、社会公益研究等公共科技活动。支持中央级科研院所（基地）改革发展，引导支持企业技术创新和科技成果转移转化。深入开展小微企业创业创新基地城市示范，促进大众创业万众创新。
四是促进区域协调发展。加大对困难地区、民族地区、中西部地区的转移支付力度，支持地区间基本公共服务均等化。提高阶段性财力补助规模，统筹县级基本财力保障机制奖补资金等转移支付，增加对财政困难地区的支持力度。
（三）着力深化财税体制改革，释放制度红利
一是改进预算管理制度。全面推进预算公开，细化公开内容。健全政府预算体系，推进政府性基金预算与一般公共预算统筹协调，提高中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。建立跨年度预算平衡机制，推进中期财政规划管理。全面实施预算绩效管理，推动预算绩效管理提质扩围。
二是加快税制改革。推进增值税、个人所得税及环境保护费等领域改革，做好房地产税立法相关工作。完善消费税制度，调整征收范围、优化税率结构。逐步推进资源税改革，全面推开矿产资源税从价计征方式。
三是完善财政体制。积极推进分领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革，现已出台了国家安全、科技、教育、医疗卫生等领域的改革方案。在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分。完善财政转移支付制度，清理整合专项转移支付。
（四）切实保障和改善民生，增强人民群众获得感
一是支持打赢脱贫攻坚战。中央财政专项扶贫资金持续增长，构建起针对贫困地区和人口的财政综合扶贫政策体系。推动贫困县涉农资金整合，支持地方探索资产收益扶贫和实施易地扶贫搬迁，以精准扶贫促共享发展。
二是推动教育改革发展。建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，实施农村义务教育学生营养改善计划，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。支持实施现代职业教育质量提升计划。改革完善中央高校预算拨款制度，扩大高校经费安排使用自主权，提高财政资金使用效率。
三是做好社会保障和就业工作。逐步提高基本养老保险待遇水平、城乡低保补助标准和城乡基本医保财政补助标准。全面取消以药补医，推进医保付费方式改革和公立医院综合改革。持续开展城镇保障性安居工程建设，支持农村危房改造。完善促进就业创业政策体系，实施更加积极的就业政策。
四是促进文化体育事业发展。推进国有经营性文化事业单位转企改制和文化企业发展，加快构建现代公共文化服务体系，推进基层公共文化设施免费开放，积极支持改善城乡公共体育设施条件。
五是推进生态环保建设。加大对大气、水、土壤污染防治的支持力度，开展山水林田湖草生态保护和修复工程试点，实施退耕还林还草、天然林保护全覆盖、草原生态保护补助奖励等政策。
（五）加强债务管理，防范和化解财政金融风险
一是开好“前门”，构建规范的地方政府举债融资机制。加强地方政府债务限额管理和预算管理，依法设置地方政府债务的“天花板”，制定地方政府一般债务、专项债务预算管理办法，将地方政府债务全面纳入预算管理。推进地方政府专项债券管理改革，保障重点领域合理融资需求。
二是严堵“后门”，严禁违法违规举债融资。持续规范地方政府举债融资行为，坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资，设定“负面清单”，规范融资平台公司举债行为。建立地方政府债务常态化监督机制。
三是监控风险，建立健全地方政府债务风险评估预警和应急处置机制。完善基础设施投资项目审批管理，加大财政约束力度，从严审核把关，有效抑制地方不具还款能力的项目建设。开展地方政府债务风险评估及分类处置工作。
在财政宏观调控政策和其他相关政策的协调配合下，我国经济持续保持较快增长，经济发展质量不断提高，人民群众获得感增强，政府债务等风险总体可控，有力地推动了经济社会持续健康发展。
一是有力促进经济稳中向好。经济实力显著增强，2018年国内生产总值达90.03万亿元，比1952年增长174倍，年均增长8.1%；人均国民总收入达9732美元，高于中等收入国家的平均水平。就业持续向好，2018年城镇新增就业1361万人，连续六年超过1300万人，31个大中城镇调查失业率稳定在5%左右。价格涨势温和，居民消费价格2012年以来基本稳定在2%左右。外汇储备大幅增加，2018年末达30727亿美元，连续13年稳居世界第一。
二是推动经济结构调整取得明显成效。服务业蓬勃发展，1952—2018年，我国服务业年均增速8.4%，高于GDP年均增速0.3个百分点。尤其是党的十八大以来，服务业发展进入快车道，服务业占GDP比重由2013年的46.7%提高至2018年的52.2%。消费对经济增长的贡献率稳步提升，由2013年的47%提高至2018年的76.2%。工业生产日益向中高端迈进，2013—2018年，高技术产业、装备制造业年均分别增长11.7%和9.5%。新动能不断成长，创业创新、网络经济、数字经济、分享经济加快发展，新服务新产品新产业迅速成长。
三是保障和改善民生取得重大进展。居民生活稳步改善，2018年全国居民人均可支配收入28228元。精准扶贫精准脱贫成效卓著，按照2010年标准，2018年末农村贫困人口1660万人，农村贫困发生率降至1.7%。城乡义务教育资源配置进一步均衡，普惠性学前教育资源不断扩大，高等教育毛入学率大幅提高。社会保障覆盖面持续扩大，覆盖城乡居民的社保体系基本建成。基本住房需求得到有效保障，2013—2018年建设城镇保障性住房4020多万套，完成农村危房改造1690万户。
四是政府债务风险总体可控。初步建成覆盖限额管理、预算管理、债券发行、风险预警、应急处置、信息公开、监督管理等各个环节的地方政府债务“闭环”管理体系，地方政府债务管理日趋规范。截至2018年年末，我国地方政府债务余额18.46万亿元，债务率为77%，低于国际通行警戒标准，风险总体可控。2015—2018年，地方累计发行置换债券12.2万亿元，基本完成存量政府债务置换目标，地方政府债务平均利率比2014年末降低6.5个百分点，累计节约利息1.7万亿元，地方政府债务集中到期偿还风险得到有效缓解。
新中国成立以来的70年，特别是改革开放以来的40年，在党中央的坚强领导下，财政部门始终从我国国情出发，从经济社会发展实际出发，坚持不懈地探索和完善财政宏观调控，积累了宝贵的经验，为今后进一步完善财政宏观调控打下了良好基础。
一是坚持加强党对财政工作的领导，更加注重增强“四个意识”，自觉做到“两个维护”。财政既是经济范畴，更是政治范畴，加强党对财政工作的领导，不仅要“有财有政”，而且要更加突出“政”，将“政”作为“财”的出发点和落脚点。当前，坚持正确的政治方向，就是将不断增强“四个意识”，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在财政宏观调控中全面贯彻落实党的路线方针政策和中央决策部署，才能进一步增强对我国发展阶段和经济形势判断的准确性，提高财政宏观调控的精确度，不断提升财政宏观调控能力和水平。
二是坚持贯彻新发展理念，更加注重让市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。坚持新发展理念，坚持质量第一、效益优先，财政宏观调控不搞“大水漫灌”式强刺激，不是片面追求高速度，而是要着力促进我国经济高质量发展。财政宏观调控不是要搞政府大包大揽，而是要实施逆周期调节，更好应用市场化、法治化的手段，采取改革的办法，在“巩固、增强、提升、畅通”上下功夫，着力推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。财政宏观调控中也要切实有效推动政府职能转变，发挥财政政策在弥补市场失灵、撬动社会资金等方面“看得见的手”作用，从而构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强我国经济创新力和竞争力。
三是坚持从供给侧发力，更加注重提高经济发展质量和效益。财政宏观调控既能够进行总量调控，也具有定向调控、优化结构的优势。财政宏观调控既要从需求侧发力，增加有效需求，又要把转方式调结构放到更加重要位置，从供给侧发力，围绕经济运行中的重大结构性失衡问题，在加强需求侧管理的同时，加大对供给侧结构性改革的支持力度，不断提升供给体系质量和效率，支持培育新的发展动能，增强经济持续发展的动力。
四是坚持强化风险意识，更加注重可持续发展。防范化解重大风险要增强忧患意识，始终绷紧财政可持续这根弦，不断增强主动性和前瞻性，加强财政经济监测预警，加强风险源头管控，积极贯彻落实预算法，推动加快建立规范的地方政府举债融资机制。增强基层“三保”能力，是防范系统性和区域性风险的重要举措，完善县级基本财力保障机制，增强基层政府保工资、保运转、保基本民生的能力，健全动态调整机制。坚持尽力而为、量力而行，保障和改善民生应当与经济社会发展水平和财力状况相适应，确保财政可持续。
下一步，财政部门将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大精神，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，进一步创新和完善财政宏观调控政策体系，坚持实施积极的财政政策并加力提效，以政策的稳对冲外部环境的不稳，以政策的确定性对冲外部环境的不确定性，在稳定总需求的同时，加大对供给侧结构性改革的支持，推动解决经济发展中的深层次结构性问题，推动我国经济行稳致远，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出更大贡献。
原载于《中国财政》2019年第19期
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